Politietop divers

Who’s afraid of red, yellow and black in blue?

Een rechtsvergelijkende literatuurstudie naar diversiteit in politieorganisaties in Canada, Groot-Brittannië en Nederland in werving & selectie, onderwijs en beroepspraktijk.

In opdracht van: LECD, ESF Equal-project       
Datum: mei 2005
Auteurs: drs. M. Carrilho, dr. F. Glastra , drs. J. Simons

Samenvatting

Uit deze literatuurstudie blijkt dat in zowel de Britse als de Canadese situatie een sterke gevoeligheid bestaat voor de betrekkingen die de politie onderhoud met de multiculturele samenleving. Diversiteitsbeleid begint bij de verbetering daarvan en werkt, zeker in het Britse geval, als het ware van buiten naar binnen. Gebiedsgebonden politiewerk en institutioneel overleg met gemeenschappen van minderheden vormen de pijlers waarop die ontwikkeling rust.

In de Britse situatie is sprake van een actief sturende en controlerende centrale overheid die aanzet tot veel activiteit, terwijl in de meer gefragmenteerde federale beleidscontext in Canada die centrale aansturing ontbreekt. Er is hier zeker op landelijk niveau niet een vergelijkbaar gevoel van urgentie vastgesteld, ook al zijn op gemeentelijk niveau de inspanningen soms aanzienlijk.

Voorts wordt duidelijk dat een integrale benadering van diversiteit geboden is, waarin investeringen tegelijkertijd op meerdere aspecten (externe betrekkingen, intern human resource management, diversiteitsbeleid, inrichting werkprocessen, culturele en structurele) van werk en organisatie van de politie betrekking moeten hebben, willen ze substantiële effecten sorteren.

Tenslotte is gebleken dat men in Canada en Groot-Brittannië voorzichtig is met de introductie van het diversiteitsdenken. Raciale verhoudingen en achterstelling staan voorop en men is er beducht voor doelgroepen binnen de politieorganisatie uit het oog te verliezen door alle aspecten waarin politiemensen kunnen verschillen een gelijk gewicht te geven.

Doel

Deze studie heeft tot doel:

1. in kaart te brengen welke factoren in de bovengenoemde landen van invloed zijn op de positie van allochtone politiefunctionarissen op het gebied van werving & selectie, opleiding en beroepspraktijk;
2. in kaart te brengen welke succesvolle ervaringen politieorganisaties in deze landen hebben opgedaan op de genoemde terreinen;
3. vast te stellen hoe deze oplossingen hebben uitgewerkt; en
4. vast te stellen of, en zo ja op welke wijze, de in de eerste literatuurstudie genoemde aanbevelingen uit onderzoek ten aanzien van het diversiteitsbeleid in de Nederlandse politieorganisatie en leemten in de bestudeerde onderzoeksliteratuur in het buitenland succesvol zijn uitgevoerd en ingevuld.

Met deze internationaal vergelijkende literatuurstudie een degelijke en inspirerende basis te leggen voor de volgende stap in de ontwikkeling van het diversiteitsbeleid van de Nederlandse politie.

Onderzoeksvragen

Welke factoren zijn van invloed op het werven, selecteren, opleiden en functioneren van allochtoon (en voorzover bekend: vrouwelijk) politiepersoneel in Canada en Groot-Brittannië en in hoeverre is hierbij sprake van overeenkomsten en verschillen met de Nederlandse situatie?

De centrale vraagstelling wordt onderverdeeld in zes subvragen:

1. Welke vraagstukken doen zich voor op het gebied van werving & selectie, opleiding en beroepspraktijk van allochtone politiefunctionarissen in de geselecteerde landen?
2. Met welke middelen worden die vraagstukken aangepakt?
3. Hoe succesvol zijn deze oplossingen en hoe is dat te verklaren?
4. Wat zijn de voornaamste verschillen en overeenkomsten in aanpak tussen de geselecteerde landen en de Nederlandse situatie?
5. Welke oplossingen zijn er ontwikkeld voor vraagstukken die vergelijkbaar zijn met de Nederlandse situatie?
6. Met welke contextuele variabelen moet rekening gehouden worden bij de overdracht van mogelijke lessen uit buitenlandse voorbeelden naar de Nederlandse situatie?

Conclusies

In Canada is weinig informatie over interne diversiteitsprojecten verkrijgbaar. Vanaf het midden van de jaren negentig lijkt diversiteitsmanagement van de onderzoeksagenda en van de beleidsagenda verdwenen. Informatie heeft betrekking op relatief oude data en op onderzoek naar de situatie met betrekking tot de politie in de Verenigde Staten.

Met de kwantiteit en kwaliteit van onderzoek, beleidsrapporten en -evaluaties in Groot-Brittannië is het veel beter gesteld. Een belangrijke reden vormen een aantal grote affaires die tot veel media-aandacht en publieke controverse hebben geleid en vervolgens tot onderzoek, beleid en verscherpte controle vanwege de centrale overheid.

In vergelijking met Nederland valt op dat Nederlands onderzoek, dat naar omvang niet ver bij de Britse situatie achterblijft, met name gedetailleerd ingaat op verschillende aspecten van HRM en vooral de personeelsvoorziening van de politieorganisatie. De Canadese en met name de Britse onderzoeks- en evaluatieliteratuur is eerder geconcentreerd op kwesties van racisme, discriminatie en verhoudingen op de werkvloer, maar ook op het externe optreden van de politie en de relaties met geografische en etnische gemeenschappen. Deze kwesties komen veel minder aan bod in het Nederlandse onderzoek.

Tevens valt op dat het aandeel van de Britse overheid in deze productie veel groter is dan in Nederland (en Canada) het geval is. Al deze aandacht en de omvang van de rapportage betekenen niet noodzakelijk dat de politie in Groot-Brittannië ook meer vooruitgang geboekt heeft of verder is dan de Canadese of Nederlandse collega's. Het betekent wel dat er meer aan diversiteit, of preciezer aan de verbetering van race relations en de bestrijding van institutioneel racisme bij de Britse politie gewerkt wordt. Door die politie zelf en door de beleidsomgeving.

Representatie

Wat de representatie van etnische minderheden en vrouwen betreft doet de politie in Canada en Groot-Brittannië het niet best.

Zowel in Canada als in Groot-Brittannië wordt een langzame groei van de aandelen van etnische minderheden en vrouwen gemeld. In beide gevallen gaat het ook om relatieve oververtegenwoordiging in lagere rangen en ondervertegenwoordiging in hogere rangen, terwijl vrouwen oververtegenwoordigd zijn in civiele en administratieve functies. In Nederland lijkt de gestage groei van het percentage vrouwen zo goed als gestabiliseerd (ter vergelijking: 25,5% in 2001, 26,7% in 2002, 27% in 2003), hetgeen ook lijkt te gelden voor het aandeel allochtonen. Uiteraard dient de gepresenteerde vergelijking met de nodige voorzichtigheid geïnterpreteerd te worden. Zo dient het aandeel van vrouwen en minderheden in de arbeidspopulatie per land als achtergrondgegeven, maar bovendien lopen landelijke definities van 'doelgroepen' en de wijze waarop representatie geregistreerd wordt uiteen. Tenslotte verschillen politieorganisaties ook in de soorten functies die erin zijn ondergebracht (vgl. parkeerpolitie).

Vraagstukken op het gebied van diversiteit

Motieven voor het voeren van diversiteitsbeleid kunnen uiteenlopen en leiden tot verschillen in probleemdefinities en accenten in de aanpak daarvan. In de Nederlandse situatie is personeelsvoorziening het voornaamste motief waarbij de aandacht geconcentreerd is op instroomvraagstukken (werving en selectie). Daarnaast speelt de wens om als politieorganisatie een afspiegeling van de samenleving te zijn. Diversiteit als politie-issue verschijnt in onderzoek en beleidsstukken in Canada en Groot-Brittannië eerst en vooral vanuit een externe motivering: goede betrekkingen met etnische en lokale gemeenschappen zijn nodig om het vertrouwen in het instituut van de politie te ontwikkelen of te herstellen. Arbeidsmarktmotieven (personeelsvoorziening) of motieven van innovatie van organisatie en professie (creativiteit van probleemoplossingen in gemengde teams) komen nauwelijks naar voren in de literatuur.

Het streven een afspiegeling te zijn van de samenleving komt wel terug in de Canadese literatuur maar lijkt in de Britse situatie niet ver genoeg te gaan sinds de bestrijding van institutioneel racisme bij de politieorganisatie daar topprioriteit is.

Uit de literatuurstudie komt verder naar voren dat vraagstukken op het gebied van doorstroom en opleiding en training in Groot-Brittannië meer aandacht krijgen dan in de beide andere landen. Dat laat uiteraard onverlet de recente inspanningen van het LECD op het gebied van opleiding en training.

Een belangrijk verschil is dat diversiteitsvraagstukken in Canada en Groot-Brittannië vooral in termen van raciale verhoudingen en van institutioneel racisme worden gedefinieerd, terwijl in Nederland eerder wordt geopereerd vanuit de notie van culturele verschillen. Een gevolg daarvan is een verschil in de mate van verfijning waarmee doelgroepen worden onderscheiden en een verschil in de (openlijke erkenning van de) politieke lading die verbonden is met diversiteitsbeleid.

Wat betreft instroom van etnische minderheden hebben Canadese en Britse politieorganisaties te kampen met vergelijkbare problemen als Nederlandse politieorganisaties: gebrek aan tijd en financiën voor het opbouwen van contacten met de doelgroepen, het gebrek aan functionarissen die als rolmodel kunnen fungeren, het negatieve imago van de politie onder etnische groeperingen op basis van hun ervaringen met de politie in het alledaagse leven, en hoge uitval in de proeftijd.
Wat doorstroom betreft zien we in Canada en Groot-Brittannië, net als in Nederland, een onderrepresentatie van vrouwen en visible minorities in hogere rangen. In beide landen wijten onderzoekers en beleidsmakers dat aan de doorslaggevende rol van informele circuits bij het ontdekken en coachen van talent. Anders dan Nederland kent geen van beide landen zij-instroom. De loopbaan begint aan de onderkant van de organisatie en verloopt volgens regels van senioriteit. Vastgesteld wordt dat allochtone medewerkers vaak later in hun loopbaan toekomen aan specialistische taken en functies die een voorwaarde voor promotie vormen. Voor vrouwen zijn de rigide werk- en loopbaanpatronen en het geldende informele patronagesysteem bij de politie belemmerend. Het lijkt erop dat doorstroomproblemen in Groot-Brittannië beter in kaart zijn gebracht dan in Nederland of Canada

Opleiding en training zijn doorgaans belangrijke elementen in de aanpak van problemen met betrekking tot diversiteit en HRM. Het moet ervoor zorgen dat raciale betrekkingen binnen de politieorganisatie en met (groepen) burgers in de samenleving verbeterd wordt, dat selecteurs en managers processen van instroom, doorstroom en uitstroom effectiever kunnen beïnvloeden of ter verbetering van verhoudingen op de werkvloer.

Specifieke vraagstukken liggen op het terrein van de invoering van diversiteitselementen in het algemene politieonderwijs, de verbinding tussen CRR training en de strategische missie en het interne organisatiebeleid van de korpsen, waarop de training zich eigenlijk moet richten (attitudes, gedrag en/of institutioneel racisme), welke kwaliteitsstandaarden zouden moeten gelden en hoe dat gewaarborgd kan worden, met inbreng van welke (met name externe) partijen dergelijke trainingen het best opgezet kunnen worden en hoe de overdracht van het geleerde naar de alledaagse praktijk verbeterd kan worden. Een aantal van deze vraagstukken is ook in de Nederlandse politieorganisatie wel bekend. Opvallend is dat informeel en incidenteel leren in de alledaagse politiepraktijk en de vaak negatieve richting daarvan vooral in de Britse literatuur te vinden is.

Vraagstukken op het gebied van de sociale verhoudingen op de werkvloer hebben vooral betrekking op raciale verhoudingen, discriminatie en vooroordeel tussen collega's en in gezagsrelaties. Deze worden vaak verbonden met de heersende politiecultuur. Ook de kwaliteit van het management staat sterk ter discussie en wordt vaak verbonden met de uitstroom van allochtoon en vrouwelijk politiepersoneel. In Groot-Brittannië wordt ook het hoger en het middenmanagement als kracht gezien die, bewust of onbewust, onderdeel uitmaken van institutioneel racisme.

Aanpakken van diversiteitsvraagstukken

Diversiteitsbeleid bij de Canadese en Britse politie is, anders dan in Nederland, vooral aangezet vanuit opvattingen over het belang van externe diversiteit in de samenleving voor het functioneren van de politieorganisatie. Vooral in de Britse situatie geldt het idee dat men van buiten (externe diversiteit) naar binnen (interne diversiteit) moet werken omdat eerst intern orde op zaken stellen niet bleek te werken. Daarom is ook veel beleids-, monitorings- en onderzoeksaandacht gericht op de vraag hoe de politieorganisatie haar werk doet in de samenleving (‘stop and search’ gedrag, ‘racial profiling’, politiereacties op racistisch gemotiveerde incidenten, procedures van klacht en klachtafhandeling). Nadruk komt dan te liggen op verantwoordingsplicht en transparantie zowel naar de overheid (met name in Groot-Brittannië) als naar relevante gemeenschappen. In het Britse politieapparaat zijn tal van beleidsmaatregelen aan korpsen en hun leidinggevenden opgelegd. Dat heeft tot stevige investeringen geleid op vele gebieden en op alle niveaus.

Het diversiteitsbeleid bij de politie in Canada is veel minder centraal gecoördineerd en eerder verbrokkeld met de geleding van de Canadese politieorganisatie. De druk vanuit de overheid om actie te ondernemen op diversiteitsgebied en de controle daarop in Groot-Brittannië veel sterker dan in Canada of Nederland.

Twee elementen in de aanpak van diversiteitsvraagstukken zijn in Canada en Groot-Brittannië verder ontwikkeld dan in Nederland. Het betreft verenigingen van minderheden bij de politie en de spilfunctie van community policing in diversiteitsbeleid.

Dat houdt tevens in dat diversiteitsbeleid op meer punten in de organisatie en de alledaagse praktijk verankerd is dan in de Nederlandse situatie waarin dit beleid veelal alleen ondergebracht is bij de P&O- of HRM-afdeling. Zowel bij de Canadese als bij de Britse korpsen zijn verenigingen van politiefunctionarissen uit minderheidsgroeperingen actief. Deze verenigingen vervullen tal van functies op het gebied van race relations, gelijke kansen en diversiteit voor hun leden (sociaal netwerk, identificatiemogelijkheid, advies, mentorschap, belangenbehartiging, ondersteuning loopbaanmobiliteit) en voor de korpsen (advies, monitoring personeelsbeslissingen, mede vormgeven van diversiteitsbeleid, verbetering relaties met en gerichte werving onder minderhedengemeenschappen). In Canada zijn deze verenigingen minder algemeen vertegenwoordigd, minder officieel erkend en gefaciliteerd en deel van de officiële beleidscyclus dan in Groot-Brittannië. Ook functioneren ze minder als vakbonden en lijken ze een minder kritische opstelling te hebben ten opzichte van de staande organisatie.

Diversiteitsbeleid vindt in Canada en Groot-Brittannië zijn organisatorische inbedding in een werkmodel waarin community policing en raadpleging van doelgroepen en lokale gemeenschappen de norm zijn. Wijkgericht politiewerk vervult tal van diversiteitsfuncties, zoals de verbetering van externe relaties met etnische en lokale gemeenschappen, instroom uit doelgroepen, training en onderwijs van politiepersoneel en effectieve feedback over het politieoptreden en klachtenregeling.

Opvallend is dat bij de formulering van diversiteitsbeleid in Groot-Brittannië groot belang gehecht wordt aan een gelijktijdige en integrale aanpak van problemen: geen interne diversiteit zonder externe diversiteit, geen effectieve CRR (community and race relations) -training zonder inbedding in organisatiebeleid en ruimte voor toepassing in de praktijk, geen instroomverbetering zonder verbetering van doorstroom en aanpak van uitstroom. Die benadering wijkt af van de facetbenadering die in Nederland en in mindere mate in Canada aan de orde is.

Oplossingen voor instroomvraagstukken zijn zeer divers, maar in Canada en in Groot-Brittannië gaat men ervan uit dat de politie eerst en vooral haar externe optreden en betrekkingen met lokale en minderhedengemeenschappen moet verbeteren. Pas dan zullen allerlei uitgekiende wervings- en selectiemethoden effect kunnen sorteren. Dat lijkt dan ook het voornaamste verschil met de Nederlandse situatie. Duidelijk is wel dat veel verwacht wordt van de inzet van training en scholing van sleutelpersonen. Controles door inspectoraten en Human Rights Commissions zijn sterker aangezet dan in de Nederlandse situatie.

Doorstroomvraagstukken zijn niet alleen aangepakt door het management (bij) te scholen maar ook door structurele maatregelen op het terrein van flexibilisering van werktijden. Hier spelen verenigingen van politiemedewerkers uit minderheidsgroepen een rol als mobiliteitskanaal. Ze attenderen leden op mogelijkheden, geven advies, coachen kandidaten en houden in de gaten of procedures en beslissingen fair zijn. Negatieve effecten van senioriteit voor allochtone promotiekandidaten worden langzamerhand gecompenseerd door een gemengd stelsel van bevordering waarbij via assessments competenties voor taakuitoefening op het opvolgende niveau vastgesteld worden.

Wat opleiding en training betreft kan geconcludeerd worden dat de aandacht voor (interne en externe) diversiteitsissues in Canada toeneemt. In Groot-Brittannië bestaat een lange traditie van (CRR) training. Deze training wordt steeds minder uitbesteed en als ‘huistaak’ ontwikkeld. Bovendien worden CRR-elementen steeds meer opgenomen in regulier politieonderwijs. Interessant is de inzet van vertegenwoordigers van (etnische) minderheidsgroeperingen in opzet en uitvoering van trainingen. In Groot-Brittannië wordt de kwaliteit van trainers en trainingen steeds meer gekoppeld aan verplichtende standaarden en jaarlijkse monitoring door het inspectoraat. Duidelijk is wel dat CRR training in politiekringen nog steeds geen populaire cursus is.

Bij de verbetering van sociale verhoudingen op de werkvloer zijn inspanningen in Groot-Brittannië niet meer eenzijdig op uitvoerend niveau, maar ook op managementniveaus gericht. Training en opleiding zijn van belang voor de verbetering van diversiteitsbewustzijn en –competenties, maar ook voor de verbetering van algemene managementcompetenties. De verenigingen van politiemedewerkers uit minderheidsgroepen spelen ook hier een belangrijke rol, ook al is er wel sprake van weerstand bij medewerkers uit de dominante groep. Diversiteitscompetenties zijn in Groot-Brittannië opgenomen in een algemeen screeningmodel voor kandidaten, maar vormen geen noodzakelijke voorwaarde om toegelaten te worden tot leiderschapsrangen.

Resultaten en verklaringen

Diversiteit blijkt in de drie onderzochte landen een zaak van lange adem te zijn. De Canadese en Britse politieorganisaties boeken wat betreft de instroom en de representatie van vrouwen en etnische minderheden langzaam vooruitgang. De belangrijkste verklaring wordt in Groot-Brittanië en Canada gezocht in de slechte kwaliteit van de externe betrekkingen en van het externe optreden van de politieorganisatie. Raciale betrekkingen tussen bevolkingsgroepen en de positie van de politie daarin staan daarbij voorop. In Nederland worden verklaringen veeleer gezocht in technische variabelen op het niveau van de arbeidsmarktcommunicatie, de selectie van kandidaten en in de culturele oriëntaties van verschillende etnische minderheidsgroepen.

Wat doorstroom betreft laten resultaten nog op zich wachten. Experimenten met flexibilisering van werktijden en speciale mogelijkheden voor versnelde doorstroming van 'high potentials' in Groot-Brittannië hebben tot nog toe de beloften niet ingelost. Doorstroompatronen bij de politie blijken hardnekkig en worden nog te weinig begrepen. Dat lijkt in alle betrokken landen het geval te zijn. Onderzoek op dit gebied is geboden.

Ook wat betreft de resultaten van opleiding en training is de vooruitgang in de onderzochte landen moeizaam. Met name in Groot-Brittannië waar evaluatie van opleidingsactiviteiten meer systematisch gedaan wordt en gerapporteerd aan het inspectoraat komt dit helderder aan het licht. Het belangrijkste probleem van CRR-training is dat van aansluiting. De training zal ineffectief zijn als medewerkers het geleerde niet in de alledaagse praktijk kunnen toepassen, als curriculuminhoud en -opzet niet ondersteund worden door strategisch en organisatiebeleid en verbonden met verplichte minimale competentieniveaus en niet aansluit bij behoeften van relevante gemeenschappen. Dergelijke voorwaarden voor overdracht dienen verbeterd te worden voor verwacht mag worden dat individuele resultaten ervan ook leiden tot veranderingen op het niveau van de organisatie. Tenslotte kan opgemerkt worden dat de werkomgeving doorgaans de meest krachtige leeromgeving vormt. Zolang de hantering van stereotypen agenten kan helpen aan prestatie-eisen op het gebied van opsporing en ordehandhaving te voldoen, zal de betekenis van CRR trainingen voor de verbetering van (externe én interne) race relations beperkt blijven.

Resultaten op het gebied van sociale verhoudingen op de werkvloer komen in de eerste plaats naar voren in karakteriseringen van de cultuur van de politieorganisatie. Wat dat betreft ontlopen karakteriseringen van de Canadese en de Britse politieorganisaties elkaar niet erg: het gaat om machoculturen met een racistische en discriminatoire inslag, een tamelijk sterke afgrenzing ten opzichte van de buitenwereld, sterke normen wat betreft collegiale afstemming en ‘afdekking’, een grote waardering voor de avontuurlijke en gevaarlijke kanten van het beroep en conservatieve politieke overtuigingen. Ook in Nederland zijn dergelijke karakteriseringen welbekend zij het dat verwijzingen naar racisme en discriminatie in de onderzoeksliteratuur aanzienlijk minder gethematiseerd worden dan in de beide andere landen. Duidelijk is dat dit niet omgevingen zijn waar vrouwen en etnische minderheden direct op hun plaats zijn. Tegelijk kunnen zij zich niet of nauwelijks aan deze culturele voorwaarden onttrekken. Ook hier lijkt vooruitgang een moeizaam proces. Voor veel uitvoerenden bleven race en diversity onderwerpen in de marge van ‘het echte politiewerk’. Vergelijkbaar onderzoek als dat van Braun dat licht zou kunnen doen schijnen op de redenen voor de beperkte doorwerking van al het beleid op dit gebied hebben we niet kunnen vinden, hoewel verwijzingen naar slechte top down en bottom up communicatie regelmatig voorkomen.

Diversiteitsbeleid als zodanig lijkt, zeker op nationale schaal, in Groot-Brittannië verder uitgewerkt en sterker verankerd in overheid en politieapparaat dan in Canada of Nederland. Het lijkt ook een hogere beleidsprioriteit te hebben. Daarbij dient te worden aangetekend dat er met al die aandacht nog te weinig vooruitgang geboekt is volgens de betrokken toezichthouders. Tegen de achtergrond van een tamelijk massieve definitie van het kernprobleem bij de Britse politie, namelijk institutioneel racisme, is dat niet erg verwonderlijk. Ook in Canada is een afgenomen vertrouwen onder de burgers en beschuldigingen van racisme de aanleiding om modellen van betrokkenheid van gemeenschappen bij het politiewerk, verantwoording en controle uit te werken. Duidelijk is dat hier de ontwikkeling minder ver is dan in Groot-Brittannië. Er zijn wel interessante modellen van burgertoezicht uitgewerkt (‘civilian oversight’).